Новый закон о банках: как совместить стабильность, конкуренцию и финтех

Глава государства в своем Пос­лании поручил до конца года принять Закон «О банках и банковской деятельности». Президент отметил, что закон должен учитывать технологические изменения и потребности экономики, способствовать усилению конкуренции и привлечению на рынок новых участников, продвижению финтеха и либерализации оборота цифровых активов. В Парламенте уже началось экспертное обсуждение законопроекта. Своим мнением по данному вопросу с нашими читателями поделился Аманжан Жамалов, депутат нескольких созывов Мажилиса Парламента, доктор экономических наук, заместитель председателя Респуб­ликанского совета по вопросам экономики, цифровизации и развития инноваций при партии «Amanat».

– Аманжан Макаримович, законопроект «О банках и банковской деятельности» вызвал оживленную дискуссию в обществе. Какие его положения, на Ваш взгляд, наиболее спорные и требуют доработки?

– Да, проект, даже когда еще не попал в парламентский порт­фель, уже стал предметом жарких дебатов – это сигнал о чувствительности вопроса. Наиболее спорной является солидарная ответственность банков за поддержку системно значимых игроков. Это означает, что если один крупный банк окажется на грани дефолта и государство потратит бюджетные средства на его спасение, то другие – устойчивые банки – должны будут компенсировать эти расходы. На первый взгляд, это кажется справедливым вкладом в стабильность системы. Но фактически такой механизм подрывает принцип индивидуальной ответственности: акционеры проблемного банка снимают с себя риски, зная, что их убытки покроют соседи по рынку. Добросовестные и устойчивые банки принуждают нести расходы за чужие управленческие ошибки и рискованные решения. Это создает моральный риск, ослабляет стимулы к аккуратному управлению и может спровоцировать цепочку кризисов. К тому же в мировой практике подобных решений почти нет. В ЕС и США действует обратная логика: сначала отвечают акцио­неры и кредиторы (bail-in), а не конкуренты, то есть иски должны возлагаться не на конкурентов, а на акционеров и менеджмент проблемного банка. По задумке авторов идеи, если государство спасает один банк, остальные – из тех, кто держался на плаву, не играл в казино под видом «обналичивания», «вывода капиталов», «сомнительного кредитования» и вообще работал без фокусов, – должны скинуться и вернуть бюджету потраченное. Потому что… нужна стабильность.

Это как если бы вы не брали кредит, вовремя платили налоги, а потом вам пришло уведомление: «Сосед Вася все проиграл в букмекерской – теперь скиньтесь, иначе система пострадает».

Кроме того, рассматриваемое правило законопроекта содержит в себе признаки коррупциогенности. Ведь чиновник может продать акции инвестору по заниженной цене с убытком для государства, зная, что этот убыток будет покрыт остальными банками. Инвестор в свою очередь будет рад приобрести акции спасенного банка по заниженной цене – чем не повод инвестору «отблагодарить» чиновника за выгодную цену сделки?

И, конечно, нельзя пройти мимо расширенного доступа к банковской тайне без судебного контроля. Перечень органов и должностных лиц, которые смогут запросить данные клиентов, остается чрезмерно широким. Для международных инвесторов это сигнал: правовая защита конфиденциальности слаба. Потеря доверия может стоить нам дорогих инвестиций и партнерства.

– Почему, на Ваш взгляд, предложения по инвестированию банков в финтех и инновационные экосистемы были отклонены, учитывая, что Президент призывает развивать цифровую экономику и финтех?

– Очень хороший вопрос. В действующем законодательстве были нормы, позволявшие банкам участвовать в развитии финтех-проектов, а теперь эти возможности фактически отменены.

Да, именно это вызывает особое недоумение в банковском сообществе. В действующем правовом поле банки имели право поддерживать финтех-стартапы, IT-платформы и проекты МФЦА. Эти нормы способствовали появлению первых совместных проектов банков и технологических компаний: развитие мобильных платежей, интеграции блокчейн-решений в документооборот, внедрение цифровой идентификации.

Теперь же новый законопроект не только отклонил предложения банков по расширению таких инвестиций, но и отменил ранее существовавшие разрешения. Официальных публичных объяснений практически нет. Возможно, Агентство по регулированию и развитию финансового рынка (АРРФР) считает, что крупные банки, инвестируя в финтех, смогут доминировать на смежных рынках, подавляя конкуренцию.

Однако такая политика идет вразрез с мировой практикой. В Великобритании и Сингапуре, наоборот, банки получают стимулы к партнерству с финтех-компаниями – не отменой прав, а созданием безопасных условий (регуляторные «песочницы», ограниченные лимиты рисков, поэтапное внедрение). Для Казахстана это критично: финтех – один из немногих быстро­растущих сегментов экономики, а без банковских инвестиций стартапам придется искать финансирование за рубежом. Это создает угрозу утечки инноваций и ослабляет конкурентоспособность финансовой системы

– И тем не менее, Аманжан Макаримович, желание, скажем так, поставить банки на службу экономике страны – это нормально. Сегодня в стране пять крупнейших банков контролируют 63 процента активов. Как Нацбанк собирается снижать такую концентрацию и допускать на рынок новые банки?

– Концентрация активов в руках нескольких крупнейших банков – это не результат деятельности этих банков, а результат нескольких волн кризисов, санаций, слияний и регуляторной политики.

Давайте вспомним как все формировалось. Возьмем для начала время становления отечественной банковской системы – 1990-е – начало 2000-х годов. Банковский сектор был более фрагментированным. Существовало множество банков, включая региональные и нишевые. Были попытки развивать конкурентную среду, но сектор оставался уязвимым и часто непрозрачным.

В 2007–2009 годах грянул мировой финансовый кризис. Это первый крупный удар. Несколько банков были признаны неплатежеспособными, произошла волна банкротств и национализаций. Например, БTA, Альянс Банк, Темирбанк. Государство было вынуждено спасать системные банки.

2014–2018 годы были временем девальваций, «банкопадов», санаций. Этот период стал вторым этапом концентрации. Множество средних и мелких банков ушли с рынка. Активы и клиенты перетекли в крупнейшие банки, которые выстояли. Например, объединение Казкома и Халык Банка резко усилило концентрацию.

В 2020–2023 годах – начало пандемии и усиление регулирования, новые требования к капиталу, цифровизации, стресс-тестам. Это повысило нагрузку на мелкие банки, затруднив им выживание без крупных акционеров или гос­поддержки.

Высокая концентрация – это не естественное состояние, а результат исторических событий, кризисов и решений регулятора. Она не нормальна, но объяснима. Сегодня Национальный банк обсуждает либерализацию лицензирования, развитие исламских финансов и цифровых банков. Но необходимы и антимонопольные фильтры, и стимулы для новых региональных и нишевых игроков.

– Возможно ли введение антимонопольных ограничений по международным стандартам, чтобы доля активов в руках топ-5 не превышала 45 процентов?

– Давайте честно поговорим про антимонопольные стандарты в финансовом секторе. В частности – о предложении ограничить долю активов одного банка до 45 процентов от совокупных активов всей банковской системы.

На первый взгляд это кажется разумной мерой: никто не должен контролировать половину рынка, особенно в такой чувствительной сфере, как банки. Но вопрос в том, насколько это вообще реально и, главное, какими методами этого можно достичь.

Если подойти формально и просто «отрезать» банку доступ к расширению, это может привести к дисбалансу на рынке. Потому что реальность такова: у нас уже есть один или два системно значимых банка, которые к этим 45 процентам либо уже подошли, либо близки. И они играют ключевую роль в обслуживании населения, бизнеса, госпрограмм. И если мы начнем искусственно сдерживать их рост, при этом не усиливая конкуренцию, это создаст больше проблем, чем решит. Это может ограничить доступ клиентов к качественным услугам, замедлить цифровую трансформацию, а главное – не даст моментального роста другим банкам, которые просто пока не в состоянии занять такую нишу.

Поэтому отвечаю прямо: ограничить долю теоретически можно, но реально это должно быть результатом развития конкуренции, а не административных ограничений.

Вместо того чтобы искусственно давить на лидеров, логичнее поддерживать рост средних и малых банков, создавать для них равные условия доступа к госпрограммам и ликвидности, снизить регуляторную нагрузку на небольшие банки, чтобы они могли конкурировать, а также стимулировать приход новых игроков и финтеха, в том числе через создание «песочниц» и упрощенных регуляторных режимов.

Если мы пойдем по пути развития среды, а не запретов, рынок сам сбалансируется. А искусственные барьеры, особенно в финансовой системе, могут принести больше вреда, чем пользы.

– Аманжан Макаримович, сегодня 62 процента всех кредитов – это потребительские займы, тогда как МСБ получает лишь 19. Не считаете ли Вы, что банкам все же стоит, мягко говоря, простимулировать, кредитовать не только весьма прибыльный потребительский рынок, но и реальный сектор?

– Знаете, я сейчас вспомнил высказывание на эту тему очень известного финансиста, бывшего председателя Ассоциации финансистов Казахстана Серика Аханова, который говорил, что структура банковского кредитования – это зеркало состоя­ния экономики. Очень важно понимать, что структура банковского кредитования – это не самостоятельный выбор банков, а, скорее, отражение текущего состояния экономики. Банки не формируют экономику – они финансируют то, что уже работает. Если 62 процента всех кредитов идут в потребительский сектор и только 19 – в МСБ, это говорит о структуре спроса, уровне развития бизнеса, наличии качественных залогов и прозрачных бизнес-моделей, пригодных для финансирования.

Часто звучат обвинения в адрес Нацбанка, что высокие ставки мешают развитию экономики, называя их главным препятствием в кредитовании реального сектора. Но это упрощение. Ставка – лишь инструмент стабилизации цен и инфляционных ожиданий. Если ее искусственно снизить без изменения структуры проектов, банки будут вынуждены выдавать более рискованные кредиты, что увеличит долю невозвратов и может вызвать банковские потрясения. Сам Нацбанк и банки не являются тормозом кредитования.

Настоящая проблема – качество и содержательность инвес­тиционных проектов. Банки не видят достаточного числа предложений, которые отвечали бы международным стандартам риск-менеджмента. И именно здесь ответственность лежит на Правительстве и Министерстве национальной экономики: они должны формировать приоритеты, индустриальные тренды и условия для появления качест­венных проектов. Президент Касым-Жомарт Токаев в своем Послании от 8 сентября 2025 года прямо указал, что Правительству и Национальному банку необходимо действовать совместно, чтобы сдерживать инфляцию, стимулировать кредитование и обеспечить приток средств в реальный сектор экономики. Перекладывать ответственность только на процентные ставки или банки – это уход от сути проблемы.

И при этом важно отметить: единственным госорганом, который на практике предпринимает конкретные шаги в этом направлении, является Агентство по регулированию и развитию финансового рынка под руководством Мадины Абылкасымовой. Именно АРРФР последовательно ужесточает правила потребительского кредитования, ограничивает чрезмерные риски банков по необеспеченным займам и пытается подтолкнуть их к работе с реальной экономикой. Но нужно понимать: у АРРФР нет всех необходимых инструментов, чтобы в одиночку изменить ситуацию. Без активных действий Правительства и системной работы Нацбанка эти усилия останутся частичными.

Для решения задачи нужны четкие отраслевые приоритеты и долгосрочные ориентиры от Миннацэкономики, программы риск-шеринг и государственные гарантии для перспективных проектов, реформа механизмов защиты прав кредиторов, развитие долгосрочных источников фондирования и повышение качества предпринимательских проектов.

– Как решить проблему отсутствия ликвидных залогов в сельском хозяйстве? Возможно ли признание зерновых расписок в качестве обеспечения?

– Выход, конечно, есть, например, одно из решений – признание зерновых расписок и иных товарных инструментов как залога. В мире это работает, но нужна инфраструктура – складские сертификаты, страхование урожая, цифровой учет. Без этих элементов банки просто будут бояться брать такие активы.

– В законопроекте предлагается передача функций по рассмотрению жалоб омбудс­ману, финансируемому банками. Как думаете, не заложен ли здесь конфликт интересов?

– Я считаю, что у нас слишком расширяют роль финансового омбудсмана. Его работа должна быть четкой: защищать обычных людей, которые берут кредиты или микрозаймы для личных нужд. Все, что связано с бизнесом, корпоративными займами и предпринимательскими рис­ками, – совсем другая история, там должны работать другие механизмы.

Теперь о финансировании. Мне не нравится идея, чтобы размер взносов для омбудсмана определял регулятор. Если деньги контролирует тот, кто регулирует банки, о какой независимости можно говорить? Сейчас эта сис­тема устроена правильно: банки принимают решение о размере взносов совместно, голосованием, и никто один не может надавить или навязать свое решение.

И, что важно, наш закон вообще-то запрещает государству вмешиваться в операционные вопросы частного бизнеса. Это записано в Предпринимательском кодексе. Если регулятор начнет диктовать взносы – это уже нарушение этих правил. Поэтому я уверен: нужно оставить действующую практику – коллегиальное решение участников рынка и независимого омбудсмана, который защищает простых людей, а не превращается в инструмент давления или формальную структуру.

– Совершенно очевидно, что такой закон нужен. На Ваш взгляд, как соблюсти в нем баланс интересов банков, государства и граждан?

– Баланс достигается только через открытый диалог и по­этапные реформы. Нужны пуб­личные слушания, пилотные проекты, стресс-тесты и анализ международной практики. Иначе даже правильные идеи превратятся в источник рисков. Закон должен стимулировать инновации и доверие, а не страх и репрессивные меры.